成协中：居委会的本分不应被疫情异化 | 学者评论

　 尽管中央一再强调各级各部门要按照分区分级防控、科学精准施策的要求做好防疫工作，可是现实中依然有不少层层加码、通过居委会实施不当的过度防疫措施的情况发生。疫情造成的公共卫生风险和地方政府防疫要求的压力传导，客观上会造成基层组织更加偏向严格、严厉的属地管控措施。部分居委会等基层组织缺乏对国家法律和政令的必要敬畏，依法行政能力薄弱，加上对地方政府的习惯性服从，往往采取简单粗暴“一刀切”的方式，直接造成部分群众的求医、生活不便，甚至酿出个别极端的人伦悲剧，严重影响基层政社关系，激化社会矛盾，伤害了民众对基层治理法治精神的信任基础。

　 《城市居民委员会组织法》明确规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它的任务是协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、优抚救济、青少年教育等项工作。2010年8月26日，中办、国办联合印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，首次从组织者、推动者和实践者的角度肯定了社区居委会在居民自治中的重要地位，重新明确了社区居委会是居民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众自治性组织，但《意见》并没有改变居委会的基层群众自治组织的定位。

　　因此，无论是法律规范，还是具体政策层面，居委会作为基层群众自治组织的定位是清晰明确的。它既不是地方人民政府的派出机关，也不是其职能部门，不负有行使公共权力的法定职责和义务。尽管法律也赋予了居委会协助地方政府做好有关公共卫生方面的职责，但“协助”一词突显了居委会在相关职责行使过程中的辅助性、从属性、依附性地位。作为基层群众自治组织，居委会的首要职责和任务在于以社区群众的利益为依归，不仅应当恪守基层群众通过自治章程、公约等设立的行为规范与权利边界，不能自主实施侵害基层群众合法权益的行为，而且还应主动抵制一些部门没有法律依据、侵害民众合法权益的违法指令。

　　应当看到，基层疫情防控中的层层加码乱象，既与庸政懒政和乱作为等传统弊端相关，更受制于当下基层治理面临的资源短缺和能力不足等现实困境。疫情防控具有高度的专业性，而任务承接最终端的基层组织，显然难以满足这种专业性的要求。一旦被赋予的使命和要求超出了他们自身的专业能力和认知，又无法及时得到支援与指导，那么在执行过程中采取“有过之而无不及”的方式转嫁风险转移责任，也就“理所当然”了。

　　要想在根源上杜绝此种违法乱象，首先应当重申并明确居委会等社区组织在疫情防控等公共卫生服务中的协助者角色，防止职能错位与异化，同时为基层组织减负赋能。地方人民政府及相关职能部门不能将疫情防控的责任无限度地推向居委会等基层组织；需要居委会提供必要协助时，应当依循法定程序，并提供充分的技术、资金、人员等保障。针对目前各地疫情防控政策执行不统一甚至各行其是的现象，可以善用大数据、人工智能等信息技术手段，推动形成区域性的疫情防控标准和具体实施方案，通过技术赋能减少居委会等基层组织自我扩权擅自加码的空间。

　　更为重要的是，居委会等基层组织应当尽快提升法治思维和法治素养。居委会等基层组织本身并不是法定的公权力主体，未获依法授权和委托，不得行使公共权力，更不能自我扩权、自我赋权，假借为社区服务之名滥用公共权力。国务院和各省市政府应当畅通对层层加码等违法防疫措施的举报投诉渠道，运用微信小程序、微博等新型平台，提升违法行为线索的获取与反馈力度，加强对各地政策的监测、指导和监督。

　　作为政府部门的协助者，居委会应当发挥自治组织的集体优势，筑牢基层群众利益的防护堤，利用组织、信息等优势，让于法有据、利民惠民的政策方针决定命令得以畅通落地，同时也要避免沦为一些懒政怠政基层公务人员的“临时工”与“背锅侠”。这既是现行法律对居委会功能定位的内在要求，也是其作为基层群众自治组织应当恪守的本分与伦理所在。

作者 | 成协中（中国政法大学法学院教授、博导，中国行为法学会软法研究会秘书长）

（原文刊载于《上海法治报》2022年8月19日B7版“学者评论”，责任编辑：徐慧）

此前报道：

编辑 | 王菁

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